La legge di bilancio 2024 ha riscritto interamente l’articolo 11 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228 (cosiddetta legge anagrafica) con un impianto sanzionatorio decisamente più pesante e differenziato in base alla tipologia di violazione:
a) il primo comma dell’articolo 11 prevede l’applicazione di una sanzione pecuniaria amministrativa da 100 a 500 euro per chiunque, avendo obblighi anagrafici, contravviene alle disposizioni contenute nella stessa legge anagrafica, nella legge 27 ottobre 1988, n. 470 (Anagrafe e censimento degli italiani all’estero) e nei relativi regolamenti di esecuzione;
b) il secondo comma contempla invece una sanzione specifica di importo più elevato, da 200 a 1.000 euro per ciascun anno in cui perdura l’omissione, nel caso in cui la violazione riguardi la mancata dichiarazione di trasferimento di residenza dall’estero (che deve essere resa all’ufficiale d’anagrafe in Italia entro venti giorni) o la mancata dichiarazione di trasferimento di residenza all’estero (che deve essere presentata all’ufficio consolare competente entro novanta giorni dalla data dell’effettivo trasferimento).
In buona sostanza il primo comma prevede una sanzione generale applicabile a tutte le possibili violazioni delle normative anagrafiche (legge n. 1228/1954; legge n. 470/1988; decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989; decreto del Presidente della Repubblica n. 323/1989); il secondo comma prevede invece una sanzione specifica con importi decisamente più elevati nel caso di omissione della dichiarazione di trasferimento dall’estero o di trasferimento all’estero.
Coloro che hanno obblighi anagrafici sono sicuramente i responsabili delle dichiarazioni di cui all’articolo 6 del regolamento anagrafico. In particolare si individuano i seguenti soggetti:

• ciascun componente maggiorenne della famiglia, che è responsabile per sé e per le persone sulle quali esercita la responsabilità genitoriale o la tutela delle dichiarazioni anagrafiche (articolo 6, comma 1 del regolamento anagrafico);
• il responsabile della convivenza anagrafica che è tenuto alle dichiarazioni dei membri della convivenza stessa (articolo 6, comma 2 del regolamento anagrafico).

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La circolare del Ministero dell’Interno n. 35/2024 testualmente dispone: “Ai sensi dell’art. 56 del d.P.R. n. 223/1989, autorità competente all’accertamento e all’irrogazione della sanzione è l’ufficiale d’anagrafe del Comune”. Durante il corso da voi organizzato, è stato detto che l’irrogazione della sanzione deve essere adottata da soggetto diverso dall’organo accertatore. Si chiede di chiarire se la sanzione debba necessariamente essere irrogata dall’ufficiale d’anagrafe che ha accertato la violazione, oppure se debba trattarsi di due soggetti diversi.

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SPECIALE SANZIONI ANAGRAFICHE

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Pubblichiamo il materiale didattico e la registrazione dell’incontro on line con l’esperto tenutosi lunedì 24 giugno 2024 “Le sanzioni per la violazione degli obblighi anagrafici: dalla teoria alla pratica“.

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In questo contributo illustriamo i principali adempimenti nel caso di procedimento di iscrizione all’AIRE avviato in seguito alla presentazione della dichiarazione in Comune, anche in considerazione della nuova disciplina sanzionatoria introdotta dalla legge di bilancio 2024.

Il cittadino italiano che trasferisce la propria residenza in uno Stato estero è tenuto ad iscriversi all’Anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE). L’articolo 6 della legge 27 ottobre 1988, n. 470 prevede al primo comma che “I cittadini italiani che trasferiscono la loro residenza da un comune italiano all’estero devono farne dichiarazione all’ufficio consolare della circoscrizione di immigrazione entro novanta giorni dalla immigrazione”.

In realtà sono previste due modalità con cui può perfezionarsi l’iscrizione AIRE per trasferimento di residenza all’estero, in quanto l’interessato può:

1. dichiarare l’avvenuto trasferimento all’estero direttamente al consolato italiano competente per territorio;
2. rendere la dichiarazione di emigrazione all’estero al comune di iscrizione anagrafica, fermo restando l’obbligo di recarsi al competente consolato per rendere la dichiarazione di espatrio.

Le due modalità hanno riflessi diversi sulla decorrenza dell’iscrizione AIRE:

• nel primo caso l’iscrizione decorre dalla data di presentazione della dichiarazione resa al consolato italiano, riportata sul modello cons01;
• nel secondo caso invece l’iscrizione decorre dalla data in cui è stata presentata all’ufficio anagrafe la dichiarazione di emigrazione all’estero, sempreché venga resa la dichiarazione al consolato entro novanta giorni dall’arrivo nella circoscrizione consolare.

Vediamo di riepilogare gli adempimenti in capo all’ufficio nel caso in cui l’interessato intenda avvalersi di questa seconda possibilità.

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Consulta la rubrica Come fare per …

In questo approfondimento cerchiamo di fornire agli ufficiali d’anagrafe gli strumenti operativi necessari per avviare l’attività sanzionatoria in caso di ritardo o omissione della dichiarazione anagrafica, secondo quanto previsto dal nuovo articolo 11 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, come modificato dalla legge di bilancio 2024 e alla luce delle istruzioni del Ministero dell’interno contenute nella circolare n. 35 del 18 aprile 2024.

Ogni estate porta con sé una colonna sonora unica, fatta di canzoni che diventano popolari grazie alla loro diffusione costante e ripetuta su radio, televisione e social media. Questi brani hanno solitamente il potere di evocare giornate di vacanza, feste sulla spiaggia e momenti di spensieratezza. L’estate del 2024 sarà ricordata dai colleghi dell’anagrafe anche per un altro tormentone, purtroppo non musicale, che sta entrando di prepotenza nei nostri uffici: le sanzioni amministrative.
Approvata la legge, emanata la circolare del Ministero e conclusa la tornata elettorale, è giunto il momento, non più rimandabile, di prendere il toro per le corna e concentrare la nostra attenzione su questa scomoda, ma inevitabile, attività.
È “scomoda” perché riguarda una materia di enorme complessità, oltre che di non facile adattamento alle regole anagrafiche. Nella newsletter di aprile abbiamo detto che accertare una violazione di un obbligo anagrafico è qualcosa di molto più difficile che rilevare un’infrazione al codice della strada, quale un eccesso di velocità o una sosta non consentita. Stabilire se una persona si è trasferita in un luogo diverso da quello di iscrizione anagrafica, richiede infatti un’attenta valutazione di una serie di elementi, idonei a denotare abitudini e comportamenti individuali, che per la loro specificità possono richiedere anche un tempo prolungato.
È “inevitabile” perché, secondo un indiscusso principio del diritto amministrativo, la pubblica amministrazione non può rinunciare ad utilizzare il proprio potere sanzionatorio. Di conseguenza il dipendente che omette i doverosi accertamenti delle violazioni può rispondere a titolo di responsabilità erariale, qualora l’amministrazione perda di incassare quanto dovuto a titolo di sanzione pecuniaria [1].
In questo approfondimento cerchiamo di fornire ai lettori gli strumenti operativi per avviare l’attività sanzionatoria, distinguendo il caso del ritardo da quello dell’omissione della dichiarazione anagrafica.
Il nuovo articolo 11 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, così come modificato dalla legge di bilancio 2024, prevede infatti due distinte condotte antigiuridiche a cui deve far seguito l’avvio della procedura sanzionatoria da parte dell’ufficiale d’anagrafe:

• il ritardo, per cui la persona rende la dichiarazione anagrafica dovuta oltre i termini previsti dalla norma;
• l’omissione, per cui il soggetto obbligato non presenta nessuna dichiarazione anagrafica, nemmeno a seguito di apposito invito.

Solo per esigenze di semplificazione prenderemo come riferimento il caso della dichiarazione di trasferimento di residenza da un comune all’altro, che rientra fra gli obblighi anagrafici la cui violazione è contemplata dal primo comma dell’articolo 11 della legge anagrafica e per la quale è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 500 euro. 

Come si accerta il ritardo nella presentazione della dichiarazione anagrafica?

Sappiamo che le dichiarazioni anagrafiche relative alle mutazioni di residenza devono essere presentate entro il termine di 20 giorni da quando si è verificato il fatto, ossia l’effettivo trasferimento della dimora abituale [2].
Determinare esattamente il momento in cui una persona ha trasferito la residenza risulta praticamente impossibile senza la collaborazione dell’interessato. Tuttavia la datazione dell’evento è fondamentale per poter accertare l’eventuale ritardo e quindi la possibile violazione della norma anagrafica.
Il problema della necessità di individuare il “dies a quo”, ovvero la data in cui si è verificato il fatto, è stato affrontato dal Ministero dell’interno nella circolare del 18 aprile 2024 n. 35. La nota ministeriale indica la seguente soluzione:

• in presenza di segnalazioni da parte di altro comune ai sensi dell’articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989, o di altre risultanze indicative del trasferimento di fatto della residenza, il predetto termine decorre da tale comunicazione;
• in mancanza di riferimenti precisi, per poter individuare con certezza il dies a quo, l’ufficiale d’anagrafe è tenuto ad invitare mediante apposita comunicazione il cittadino a rendere le dichiarazioni dovute, avvisandolo che scaduti i prescritti 20 giorni incorrerà nelle sanzioni previste dall’articolo 11 della legge n. 1228/1954.

Si ricorre pertanto ad una finzione giuridica: nell’impossibilità di conoscere la data reale del trasferimento, questo si considera avvenuto il giorno in cui la notizia assume una veste formale. Ciò naturalmente non può costituire l’accertamento della violazione; si tratta infatti di un primo riferimento che, qualora venisse confermato, consentirebbe di datare il trasferimento di residenza, anche ai fini del calcolo dell’eventuale ritardo da parte dell’interessato nella presentazione della dichiarazione.
In ogni caso, una volta individuata tale data, si possono verificare le seguenti ipotesi:
a) nessuna violazione: l’interessato si presenta entro 20 giorni e rende la dichiarazione anagrafica. In questo caso non vi è ritardo e conseguentemente non si avvia nessuna attività sanzionatoria. Oppure l’interessato potrebbe dimostrare all’ufficiale d’anagrafe di non aver trasferito la propria dimora abituale, in quanto la permanenza nel nuovo indirizzo ha carattere temporaneo [3];
b) ravvedimento operoso: l’interessato rende la dovuta dichiarazione anagrafica dopo i 20 giorni, ma il ritardo non supera i 90 giorni (in sostanza la dichiarazione è presentata fra il 21° e il 110° giorno successivo) e non è stata data formale conoscenza al medesimo dell’avvio di attività amministrative di accertamento della violazione. Questa formulazione utilizzata dal legislatore, tradotta in termini anagrafici, significa che non deve essere stata inviata la comunicazione di avvio del procedimento di mutazione d’ufficio. Si configura in questo caso una sorta di ravvedimento operoso da parte del trasgressore, per cui è prevista la sanzione minore, pari ad un decimo del minimo (nel caso della mutazione di residenza è pari a 10 euro);
c) ritardo pienamente sanzionabile: l’interessato presenta la dichiarazione con un ritardo superiore a 90 giorni (quindi dopo il 110° giorno successivo alla data in cui si considera avvenuto il trasferimento) o comunque dopo che è stato a lui formalmente comunicato l’avvio del procedimento d’ufficio preordinato alla regolarizzazione della posizione anagrafica. In questo caso la norma prevede la sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di 100 ad un massimo di 500 euro.
Una volta definito il cambio di residenza, l’ufficiale d’anagrafe avvia la procedura sanzionatoria, con la redazione del verbale dell’accertamento e contesta l’infrazione anagrafica notificandolo al trasgressore [4], sempreché non sia possibile la contestazione immediata così come previsto dall’articolo 14 della legge n. 689/1981 [5].
Nel caso di cui alla lettera c) (per cui il ritardo è sanzionato nella misura da euro 100 a euro 500) il trasgressore avrà la possibilità di estinguere il procedimento sanzionatorio mediante il pagamento in misura ridotta di euro 166,67 entro 60 giorni dalla notifica del verbale. Sebbene non sia previsto dalla legge, nel verbale deve essere espressamente indicata tale possibilità [6].
Ove il pagamento non avvenga nei 60 giorni successivi alla notifica del verbale, l’ufficiale d’anagrafe, quale soggetto accertatore, è tenuto a trasmettere il rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni e notificazioni, all’autorità competente all’irrogazione delle sanzioni [7].

Come si accerta l’omissione della dichiarazione anagrafica?

L’accertamento dell’omissione di una dichiarazione anagrafica comporta inevitabilmente l’intervento dell’ufficiale d’anagrafe mediante un procedimento d’ufficio preordinato a disporre la corretta registrazione anagrafica, nonostante la mancata collaborazione dell’interessato. Possiamo dire che l’accertamento viene praticamente a combinarsi con il provvedimento d’ufficio che dispone la registrazione in anagrafe, il quale può essere correttamente adottato solo al termine di un procedimento amministrativo durante il quale l’ufficiale d’anagrafe dispone i sopralluoghi, acquisisce elementi istruttori, oltre a valutare le eventuali memorie e osservazioni presentate dall’interessato.
Allo stesso modo l’accertamento della violazione, secondo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione, si configura non nel momento in cui il soggetto accertatore ha la percezione del fatto, ma quando acquisisce la piena conoscenza della condotta illecita, comprensiva anche della valutazione degli elementi emersi durante la fase di verifica [8]. La distinzione è importante perché implica che l’accertamento non si conclude con la mera scoperta di un fatto, ma richiede un processo di analisi e valutazione che porta alla formazione di un giudizio completo sull’illecito. Secondo autorevole dottrina, connaturata alla nozione di accertamento è la commistione di attività conoscitive e valutative di un dato fatto come idoneo ad integrare gli elementi oggettivi e soggettivi di comportamenti integranti illeciti amministrativi che si intrecciano vicendevolmente, culminando in un momento di sintesi finale [9].
Alla luce di tale ricostruzione ci sentiamo di affermare che l’accertamento dell’omissione di una dichiarazione anagrafica coincide con il momento in cui l’ufficiale d’anagrafe può disporre, a conclusione del procedimento amministrativo, la registrazione d’ufficio. La stessa circolare del Ministero dell’interno n. 35/2024 riconosce che il procedimento sanzionatorio sarà avviato, sussistendone i presupposti, una volta definito il procedimento di cambio della residenza.
Operativamente parlando, l’ufficiale d’anagrafe adotta il provvedimento d’ufficio, lo notifica all’interessato e provvede alla conseguente registrazione in anagrafica. Contestualmente redige il verbale dell’accertamento e lo notifica al trasgressore.
Il verbale diviene così lo strumento che ha la funzione di cristallizzare in un atto a rilevanza esterna gli esiti dell’accertamento e che documenta le attività eseguite [10].
Nel caso sia accertata l’omissione della dichiarazione sarà prevista la sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 500 euro, fermo restando la possibilità per il trasgressore di estinguere il procedimento sanzionatorio mediante il pagamento in misura ridotta di euro 166,67 entro 60 giorni dalla notifica del verbale.

Una nuova articolazione dei procedimenti d’ufficio …

La corretta applicazione della nuova disciplina sanzionatoria, anche in relazione alle istruzioni impartite dal Ministero dell’interno, deve indurre, ad avviso dello scrivente, ad apportare alcuni aggiustamenti ai procedimenti anagrafici d’ufficio.
Il riferimento va in particolare alla necessità di tenere distinta la comunicazione con cui si invita l’interessato a rendere la dichiarazione anagrafica dalla comunicazione di avvio del vero e proprio procedimento di mutazione d’ufficio [11].
Finora nella prassi di molti uffici veniva inviata un’unica comunicazione con cui si informava dell’avvio del procedimento di mutazione d’ufficio e al contempo si invitava l’interessato a rendere la dichiarazione anagrafica. Tale soluzione aveva sicuramente il pregio di ridurre gli adempimenti a carico dell’ufficio, semplificando la procedura e garantendo comunque il rispetto delle garanzie di partecipazione procedimentale imposte dalla legge 7 agosto 1990, n. 241.
Oggi però, soprattutto alla luce delle indicazioni contenute nella nota ministeriale, le due comunicazioni devono essere necessariamente distinte anche sotto il profilo temporale:
a) l’invito a rendere la dichiarazione anagrafica costituisce infatti il primo atto con cui si richiama l’interessato ad adempiere ai propri obblighi anagrafici e viene inviato non appena l’ufficiale d’anagrafe ha notizia di un possibile trasferimento di residenza [12]. Ciò costituisce, come afferma il Ministero dell’interno nella circolare n. 35/2024, l’unico modo (in assenza di elementi certi e di riferimenti precisi) per attribuire una data all’evento del trasferimento. Se l’interessato si presenta e rende la dichiarazione si avvierà un procedimento ad istanza di parte e non si attiverà alcun procedimento d’ufficio. Sarà poi compito dell’ufficiale d’anagrafe quello di verificare il possibile ritardo rispetto alla datazione del fatto e contestare eventualmente la violazione. In questo caso, come visto sopra, si potrà avere il ravvedimento operoso qualora il ritardo non superi i 90 giorni, con l’applicazione della sanzione minore (pari ad un decimo del minimo);
b) la comunicazione di avvio del procedimento costituisce invece l’atto con cui si porta ufficialmente a conoscenza dell’interessato l’avvio delle procedure amministrative di accertamento della mutazione di residenza. Da questo momento non potrà esserci più il ravvedimento operoso, nemmeno nel caso in cui il ritardo sia inferiore a 90 giorni.
La soluzione, che ci sentiamo di consigliare e che ci sembra più conforme al dato normativo e alla nota ministeriale, è quella di posticipare l’avvio del procedimento di mutazione d’ufficio e la relativa comunicazione dopo il decorso dei 90 giorni di ritardo, cercando così di favorire il ravvedimento operoso da parte del cittadino [13]. In questo modo si potrà sfruttare tale lasso temporale per acquisire ulteriori elementi valutativi da poter in caso utilizzare nell’eventuale procedimento d’ufficio.
Inutile dire che si tratta di una materia complicata e ricca di insidie: siamo convinti che molte risposte alle nostre domande potranno arrivare solo dal lavoro sul campo e dal confronto costruttivo fra gli operatori. Noi, come di consueto, cerchiamo di offrire un approccio metodico che possa tradursi in soluzioni operative da portare sulle nostre scrivanie.

Ricordiamo che l’argomento delle sanzioni anagrafiche sarà trattato approfonditamente, anche dal punto di vista pratico, nel prossimo videochannel del 24 giugno con possibilità per gli abbonati al sito servizidemografici.go-vip.net e alla rivista “I servizi demografici” di porre domande in anticipo e durante l’evento ai relatori.

_________

[1] Cfr. Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l’Umbria, sentenza del 18 ottobre 2020, n. 66; Corte dei conti, sezione giurisdizionale centrale d’appello, sentenza del 19 giugno 2013, n. 407.
[2] L’articolo 13 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223 dispone al secondo comma che “Le dichiarazioni anagrafiche di cui al comma 1 devono essere rese nel termine di venti giorni dalla data in cui si sono verificati i fatti”.
[3] L’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223 prevede al secondo comma che “non cessano di appartenere alla popolazione residente le persone temporaneamente dimoranti in altri comuni (…)”. L’Istat nella circolare “Metodi e norme” serie B – n. 29 – edizione 1992 afferma che “tra le categorie di cui al comma 2 dell’art. 3 devono essere comprese:

1. a) quelle che si recano all’estero per un periodo inferiore ad un anno o anche, ogni anno, per i soli periodi relativi all’esercizio di occupazioni stagionali;
2. b) quelle che si assentano dal Comune e dimorano in un altro Comune per un periodo inferiore ad un anno;
3. c) quelle che – per raggiungere il Comune ove svolgono la loro attività professionale – si assentano da quello di dimora abituale, nel quale hanno l’abitazione, la famiglia, l’iscrizione anagrafica, facendovi ritorno seralmente o anche settimanalmente. Al riguardo è necessario richiamare l’attenzione sul fatto che non è da considerarsi Comune di residenza e quindi di iscrizione anagrafica quello ove una persona si reca al mattino per esplicarvi la sola attività professionale e che seralmente abbandona per rientrare nel Comune nel quale ha l’abitazione e la famiglia. Ciò dicasi, in particolare, per i dipendenti dello Stato;
4. d) quelle persone che si assentano dal Comune di dimora abituale saltuariamente, per recarsi in un altro Comune dove dispongono di una seconda abitazione, o posseggono immobili da amministrare, oppure hanno vari interessi, anche notevoli, da tutelare”.

[4] L’ufficiale d’anagrafe è anche competente ad eseguire la notificazione del verbale. L’articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 dispone infatti al quarto comma che “In ogni caso la notificazione può essere effettuata, con le modalità previste dal codice di procedura civile, anche da un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione”.
[5] L’articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 dispone al primo comma che “La violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa” e al secondo comma che “Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all’estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall’accertamento”.
[6] G. Colla, G. Manzo, Le sanzioni amministrative, Giuffrè, 2001, pag. 426.
[7] L’individuazione dell’organo amministrativo competente a ricevere il rapporto e ad emanare l’ordinanza ingiunzione è rimessa all’autonomia organizzativa riconosciuta a ciascun ente.
[8] Da ultimo, Corte di cassazione, sezione I civile, sentenza 21 gennaio 2015, n. 1043.
[9] M. D’Orsogna, Gli atti di accertamento della violazione in La sanzione amministrativa, a cura di A. Cagnazzo, S. Toschei, F.F. Tuccari, Giuffrè, 2016, p. 566.
[10] G. Napolitano, Manuale dell’illecito amministrativo, Maggioli editore, 2021, pag. 227.
[11] Già l’Istat nella circolare “Metodi e norme” serie B – n. 29 – edizione 1992 indicava di avviare il procedimento d’ufficio solo dopo l’infruttuoso invito a rendere le dichiarazioni: “Quando l’ufficiale di anagrafe venga comunque a conoscenza, in particolare, di una persona o famiglia che già dimora abitualmente nel Comune e non ha reso la prescritta dichiarazione di iscrizione anagrafica, deve invitare gli interessati a renderla. Se, a seguito di documentato invito e nel termine ivi stabilito, gli interessati non si presentano in ufficio, l’ufficiale di anagrafe inizierà la procedura per l’iscrizione d’ufficio”.
[12] L’articolo 5 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228 dispone al primo comma che “L’ufficiale d’anagrafe che sia venuto a conoscenza di fatti che comportino l’istituzione o la mutazione di posizioni anagrafiche, per i quali non siano state rese le prescritte dichiarazioni, deve invitare gli interessati a renderle”.
[13] Si ritiene che obiettivo dell’ufficio deve essere quello di favorire la presentazione delle dichiarazioni anagrafiche da parte dell’interessato, anche se tardivamente, e non quello di introitare le sanzioni. Occorre inoltre considerare che la gestione di un procedimento di mutazione d’ufficio presenta dei costi diretti ed indiretti nettamente più elevati rispetto a quello di un normale procedimento avviato in seguito alla dichiarazione dell’interessato.

SPECIALE SANZIONI ANAGRAFICHE

Le sanzioni per la violazione degli obblighi anagrafici: dalla teoria alla pratica

Lunedì 24 giugno 2024, ore 15.00 – 16.30 a cura di William Damiani e Maurizio Marchi

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Pubblichiamo il materiale didattico e la registrazione dell’incontro on line con l’esperto tenutosi mercoledì 22 maggio 2024 “La nuova disciplina delle sanzioni per la violazione degli obblighi anagrafici“.

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Il sito dei Comites “Comitati Italiani all’Estero” Parigi ricorda che l’iscrizione all’AIRE è un diritto e un dovere per ogni cittadino italiano nato all’estero o residente all’estero da oltre 12 mesi.

Le sanzioni per chi non si iscrive all’AIRE

A partire dal 30 dicembre 2023, con l’entrata in vigore della nuova legge di bilancio, sono state introdotte sanzioni più severe per chi non si iscrive all’AIRE.
Non iscriversi, pur risiedendo stabilmente all’estero, comporterà una sanzione che varierà dai 200 ai 1000 euro per ogni anno di mancata iscrizione. Inoltre, le pubbliche amministrazioni hanno ricevuto incentivi per effettuare controlli in modo approfondito e rapido.

> Clicca qui per leggere: Le sanzioni pecuniarie per la violazione degli obblighi anagrafici: le istruzioni del Ministero dell’Interno

Per iscriversi all’AIRE, è necessario accedere al portale FAST IT e seguire la procedura indicata. Un video tutorial del Consolato Generale d’Italia a Parigi fornisce ulteriori informazioni. Per completare l’iscrizione, sono richiesti tre documenti: il modulo di richiesta d’iscrizione compilato e firmato, un documento d’identità e una prova di residenza.

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La nuova disciplina delle sanzioni per la violazione degli obblighi anagrafici

Mercoledì 22 maggio 2024, ore 15.00 – 16.30 a cura di William Damiani e Maurizio Marchi

L’incontro con gli esperti sarà dedicato ad affrontare la complessa disciplina delle sanzioni per la violazioni degli obblighi anagrafici in seguito delle novità introdotte dalla legge di Bilancio 2024. La nuova disciplina obbliga gli ufficiali d’anagrafe ad avviare il procedimento sanzionatoria in caso di accertato inadempimento alle disposizioni contenute nella legge e nel regolamento anagrafico e nella normativa AIRE.
L’obiettivo è quello di aiutare gli ufficiali d’anagrafe a familiarizzare con una procedura ancora sconosciuta e praticamente inutilizzata e fornire le indicazioni operative per poter applicare correttamente le sanzioni alla luce anche della circolare del Ministero dell’interno n. 35/2024.
Gli argomenti che saranno trattati:
– le nuove disposizioni contenute nell’articolo 11 della legge anagrafica
– gli istituti e i principi dettati dalla legge 24 novembre 1981, n. 689
– l’irrogazione delle sanzioni: la natura obbligatoria e la competenza
– i soggetti aventi obblighi anagrafici e le violazioni da sanzionare
– l’accertamento della violazione e le difficoltà applicative
– la sanzione minore (pari ad un decimo del minimo)
– la contestazione della violazione e l’entità della sanzione
– lo sviluppo del procedimento sanzionatorio fino all’ordinanza ingiunzione
– le comunicazioni e i diversi ruoli per l’accertamento delle violazioni

Ricordiamo che l’incontro online di SD CHANNEL seguirà un’impostazione prevalentemente pratica e operativa e sarà dedicato, in modo prioritario, agli approfondimenti e alle risposte ai quesiti formulati dai partecipanti già in fase di iscrizione alla diretta.
I partecipanti possono inviare i loro quesiti all’indirizzo servizidemografici@maggioli.it

La legge di bilancio 2024, con la modifica dell’articolo 11 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, ha rivisto la disciplina delle sanzioni per la violazione degli obblighi anagrafici. Nel presente contributo ci proponiamo di analizzare gli aspetti salienti del nuovo sistema sanzionatorio alla luce delle istruzioni contenute nella circolare ministeriale n. 35 del 18 aprile 2024.

Il Ministero dell’Interno con la circolare n. 35 del 18 aprile 2024 è intervenuto sulla nuova disciplina delle sanzioni previste per l’inosservanza degli obblighi anagrafici, così come introdotta dalla legge di bilancio 2024. Si tratta di una circolare lunga e dettagliata che cerca di offrire le indicazioni necessarie per superare l’impasse iniziale in cui si sono trovati gli ufficiali d’anagrafe nell’applicare le nuove disposizioni.
Lo strumento delle sanzioni pecuniarie, sebbene fosse già contemplato dalla normativa previgente, è rimasto finora praticamente inutilizzato, in quanto il modesto importo previsto in caso di oblazione, pari a 0,26 centesimi, rendeva di fatto antieconomica qualsiasi iniziativa sanzionatoria.
Ora invece la novella normativa ha rideterminato l’importo delle sanzioni in misura più significativa, per cui non potrà più giustificarsi l’inattività degli uffici nella mancata applicazione delle sanzioni anagrafiche. Nella stessa relazione illustrativa al disegno di legge si riconosce infatti come la norma abbia potenziali effetti benefici sia per la finanza pubblica statale sia per la finanza locale.
L’articolo 11 della legge anagrafica, in seguito alle modifiche apportate dall’articolo 1 comma 242 della legge 30 dicembre 2023, n. 213, detta un regime sanzionatorio differenziato in base alla tipologia di violazione:
a) il primo comma prevede l’applicazione di una sanzione pecuniaria amministrativa da 100 a 500 euro per chiunque, avendo obblighi anagrafici, contravviene alle disposizioni contenute nella stessa legge anagrafica, nella legge 27 ottobre 1988, n. 470 (Anagrafe e censimento degli italiani all’estero) e nei relativi regolamenti di esecuzione;
b) il secondo comma contempla invece una sanzione specifica di importo più elevato, da 200 a 1.000 euro per ciascun anno in cui perdura l’omissione, nel caso in cui la violazione riguardi la mancata dichiarazione di trasferimento di residenza dall’estero (che deve essere resa all’ufficiale d’anagrafe in Italia entro venti giorni) o la mancata dichiarazione di trasferimento di residenza all’estero (che deve essere presentata all’ufficio consolare competente entro novanta giorni dalla data dell’effettivo trasferimento).
In entrambi i casi si prevede una sorta di ravvedimento operoso, con l’applicazione di una sanzione minore, pari ad un decimo del minimo (quindi rispettivamente 10 e 20 euro), qualora il trasgressore adempia all’obbligo anagrafico con un ritardo non superiore a 90 giorni, a condizione che la violazione non sia stata già constatata e comunque che non siano iniziate attività amministrative di accertamento delle quali l’autore della violazione abbia avuto formale conoscenza. In buona sostanza il trasgressore può ravvedersi in ritardo (entro i 90 giorni), ma comunque prima che sia stato comunicato formalmente l’avvio dell’eventuale procedimento d’ufficio preordinato alla regolarizzazione della posizione anagrafica. Questa è sicuramente la parte della norma che presenta le maggiori criticità applicative.
Vediamo di analizzare in questo contributo i principali aspetti del nuovo sistema sanzionatorio affrontati dalla recente circolare ministeriale.

L’ambito di applicazione del regime sanzionatorio

La citata circolare circoscrive l’ambito di applicazione delle sanzioni alla inosservanza degli obblighi di rendere nei modi e nei tempi previsti le dichiarazioni anagrafiche indicate dall’articolo 13, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989 e in particolare dalle prime tre lettere:
a) trasferimento di residenza da altro comune o dall’estero oppure trasferimento di residenza all’estero;
b) costituzione di nuova famiglia o di nuova convivenza, ovvero mutamenti intervenuti nella composizione della famiglia o della convivenza;
c) cambiamento di abitazione.
Di conseguenza i soggetti trasgressori sono individuati nei responsabili delle predette dichiarazioni. L’articolo 6 del regolamento anagrafico indica:
– ciascun componente maggiorenne della famiglia, che è responsabile per sé e per le persone sulle quali esercita la responsabilità genitoriale o la tutela delle dichiarazioni anagrafiche;
– il responsabile della convivenza anagrafica che è tenuto alle dichiarazioni dei membri della convivenza stessa.
Giustamente non sono ritenute sanzionabili le omesse dichiarazioni relative al cambiamento dell’intestatario della scheda di famiglia di cui alla lettera d), in quanto nella prassi tale variazione viene normalmente gestita con una semplice operazione d’ufficio, e quelle riferite al cambiamento della qualifica professionale e del titolo di studio, indicate rispettivamente alle lettere e) ed f), in quanto trattasi di informazioni non certificabili.
La circolare sorprendentemente invece sembra non contemplare altre violazioni che, sebbene non risultino elencate nell’articolo 13, costituiscono comunque un obbligo anagrafico il cui inadempimento comporta la contravvenzione di una precisa norma anagrafica. Ci riferiamo in particolare:

• all’obbligo dei cittadini italiani residenti all’estero di dichiarare il cambio di residenza all’estero. L’articolo 6 della legge n. 470/1988 stabilisce l’obbligo per i cittadini italiani residenti all’estero che cambiano la residenza o l’abitazione di rendere la dichiarazione entro 90 (novanta) giorni all’ufficio consolare nella cui circoscrizione si trova la nuova residenza o la nuova abitazione;
• all’obbligo di coloro che sono stati cancellati per irreperibilità di chiedere una nuova iscrizione in seguito alla ricomparsa nel Comune ove hanno stabilito la residenza o, nel caso di persona senza fissa dimora, nel Comune di domicilio. Tale obbligo rientra infatti nella previsione generale contenuta dall’articolo 2 della legge n. 1228/1954 per cui “È fatto obbligo ad ognuno di chiedere per sé e per le persone sulle quali esercita la patria podestà (ndr: responsabilità genitoriale) o la tutela, la iscrizione nell’anagrafe del Comune di dimora abituale (…)”.

Non è citato dalla nota ministeriale nemmeno l’obbligo per i cittadini stranieri di rinnovare la dichiarazione di dimora abituale nel Comune di residenza, entro 60 giorni dal rinnovo del permesso di soggiorno. Sebbene il decreto del Presidente della Repubblica 18 ottobre 2004, n. 334 abbia specificato che il cittadino straniero non decade dall’iscrizione nella fase di rinnovo del permesso del soggiorno, a parere dello scrivente, si ritiene che l’obbligo di rinnovare la dichiarazione non sia venuto meno, non essendo stata modificata la prima parte dell’articolo 7, comma 3, del regolamento anagrafico.

La competenza all’accertamento e all’irrogazione delle sanzioni

L’articolo 11 attribuisce la competenza all’accertamento e alla irrogazione della sanzione al Comune nella cui anagrafe è iscritto il trasgressore. Il Ministero ha specificato che l’autorità competente è l’ufficiale d’anagrafe del Comune in cui è iscritto il trasgressore o, nel caso di soggetto non iscritto in anagrafe, del Comune nel quale il trasgressore ha l’obbligo di rendere la dichiarazione.
Un aspetto problematico che potrebbe presentarsi riguarda il caso dell’accertamento di un’omessa dichiarazione da parte del responsabile della convivenza relativamente alla mutazione di residenza di uno dei membri. In tale ipotesi il Comune che accerta la violazione è sicuramente quello ove ha sede la convivenza, tuttavia il responsabile della stessa, che è individuato come trasgressore, potrebbe essere iscritto anagraficamente in un Comune diverso. Stessa questione potrebbe proporsi nel caso di dichiarazioni anagrafiche relative a persone soggette alla responsabilità genitoriale o alla potestà tutoria, nel caso in cui il genitore o il tutore risultino residenti altrove.
Il Comune è anche competente per le sanzioni previste nel caso di mancata dichiarazione di trasferimento all’estero. Naturalmente gli uffici consolari all’estero, pur non avendo competenza all’irrogazione delle sanzioni, sono tenuti a collaborare con i Comuni per l’accertamento delle violazioni e devono svolgere ogni opportuna azione intesa a promuovere la presentazione delle prescritte dichiarazioni anagrafiche, anche avvalendosi, per quanto possibile, della cooperazione delle pubbliche autorità locali.

La difficoltà nell’accertamento delle violazioni degli obblighi anagrafici e le soluzioni indicate dal Ministero dell’Interno

Accertare una violazione di un obbligo anagrafico è qualcosa di ben più complesso che rilevare un’infrazione al codice della strada. Gli ufficiali d’anagrafe sono ben consci che non è sufficiente verificare la mera presenza della persona perché possa ritenersi avvenuto un trasferimento di residenza.
La costante giurisprudenza della Corte di cassazione insegna infatti che la residenza presuppone la commistione di due elementi:
– l’elemento oggettivo, che è l’aspetto esteriore e che si concretizza nell’insieme di fatti e comportamenti che denotano la presenza stabile della persona;
– l’elemento soggettivo, che è la dimensione interiore e che consiste nella volontà dell’interessato di protrarre indefinitamente la propria permanenza in un determinato luogo.
Mentre l’accertamento del mancato rispetto del limite di velocità presuppone un’attività puntuale e automatica, molto più complesso è stabilire se (e da quale data) una persona abbia o meno trasferito il proprio luogo di dimora abituale, in quanto si tratta di valutare un insieme di abitudini e di comportamenti, che naturalmente possono presentare innumerevoli sfumature. Conseguentemente la fase di accertamento potrebbe richiedere un complesso di attività da eseguirsi in un periodo di tempo più o meno ampio.
Di questa problematica ne è ben consapevole il Ministero dell’interno che ha evidenziato la necessità di poter individuare con certezza il dies a quo, ossia la data in cui si sono verificati i fatti che devono essere dichiarati. È infatti indispensabile definire tale momento per poter accertare il mancato rispetto dei termini e conseguentemente applicare il trattamento sanzionatorio previsto per l’omissione o per il ritardo nell’adempimento agli obblighi anagrafici.
La nota ministeriale indica la seguente soluzione:
– in presenza di segnalazioni da parte di altro Comune ai sensi dell’articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989, o di altre risultanze indicative del trasferimento di fatto della residenza, il predetto termine decorre da tale comunicazione;
– in mancanza di riferimenti precisi, per poter individuare con certezza il dies a quo, l’ufficiale d’anagrafe è tenuto ad invitare mediante apposita comunicazione il cittadino a rendere le dichiarazioni dovute, avvisandolo che scaduti i prescritti 20 giorni incorrerà nelle sanzioni previste dall’articolo 11 della legge n. 1228/1954.
Sebbene tale passaggio della circolare sia stato inserito in riferimento all’omessa dichiarazione di trasferimento della residenza dall’estero, si ritiene che la stessa procedura possa essere applicata correttamente anche nei casi di trasferimento di residenza tra comuni o di cambio di abitazione all’interno dello stesso comune.
Prima di avviare formalmente il procedimento di iscrizione o di mutazione d’ufficio, l’ufficiale d’anagrafe dovrebbe pertanto invitare il cittadino ad adempiere ai propri obblighi anagrafici. Del resto l’articolo 5 della legge n. 1228/1954 dispone che l’ufficiale d’anagrafe che sia venuto a conoscenza di fatti che possono comportare l’istituzione o la mutazione di posizioni anagrafiche, deve invitare preventivamente gli interessati a rendere le dichiarazioni.
Solo successivamente, nel caso in cui perduri l’omissione, nonostante l’invito, potrà essere avviato il procedimento d’ufficio dandone comunicazione ufficiale al cittadino stesso. Abbiamo visto infatti che, una volta inviata la comunicazione di avvio del procedimento, sarebbe preclusa la possibilità per il trasgressore di ravvedersi con una dichiarazione “tardiva” e di ottenere l’applicazione della sanzione minore (pari a un decimo del minimo).
Considerato che obiettivo dell’ufficio deve essere quello di fare in modo che vengano adempiuti gli obblighi anagrafici, e non quello di incassare le sanzioni, a parere dello scrivente, una possibile indicazione operativa è quella di posticipare l’avvio della procedura d’ufficio e la relativa comunicazione dopo il decorso dei 90 giorni di ritardo, soprattutto nei casi più problematici, sfruttando così tale lasso temporale per acquisire ulteriori elementi valutativi.
In ogni caso, la procedura sanzionatoria sarà intrapresa solo a conclusione del procedimento anagrafico, sia esso avviato in seguito alla dichiarazione (tardiva) dell’interessato oppure d’ufficio.

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>> IL CASO – Determinazione dell’importo della sanzione anagrafica

Quesito

Quest’ufficio ha provveduto a disporre con provvedimento d’ufficio la mutazione di residenza di un cittadino che nonostante il nostro invito non ha mai voluto rendere la dovuta dichiarazione anagrafica. Ora che il provvedimento è stato adottato è necessario applicare la sanzione anagrafica prevista dall’articolo 11, comma 1 della legge n. 1228/1954 che prevede un importo da 100 a 500 euro. Si chiede quali siano i criteri per determinare in concreto l’importo della sanzione.

Risposta

Il nuovo articolo 11 della legge anagrafica, in seguito alle modifiche apportate dalla legge di bilancio 2024, prevede l’applicazione, per il procedimento accertativo e sanzionatorio, delle disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Il verbale che dovrà essere redatto dall’ufficio in caso di accertamento delle violazioni anagrafiche dovrà indicare la sanzione amministrativa (riportando il minimo e il massimo) e ammettere la facoltà per il sanzionato di avvalersi del pagamento in misura ridotta ai sensi dell’articolo 16 della citata legge n. 689/1981. Tale norma prevede che è ammesso il pagamento in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa, o, se più favorevole, pari al doppio del minimo, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione.
Nel caso della violazione indicata nel quesito il pagamento in misura ridotta sarà pari a euro 166,67, che è la somma più favorevole per il sanzionato fra la terza parte del massimo (euro 500 / 3 = euro 166,67) e il doppio del minimo (euro 100 x 2 = euro 200).
Nel caso in cui il trasgressore non provveda al pagamento in misura ridotta, il Vostro ufficio deve trasmettere un rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all’ufficio appositamente individuato nell’amministrazione comunale per le sanzioni, al fine dell’adozione dell’ordinanza ingiunzione. Sarà quest’ultimo ufficio, sentito il trasgressore o valutati gli eventuali scritti difensivi, a determinare nel concreto la misura della sanzione fra il minimo e il massimo stabilito dalla legge.

Il Ministero dell’Interno ha emanato in data 18 aprile 2024 la circolare n. 35 ad oggetto “Modifica delle norme sull’inosservanza degli obblighi anagrafici e relative al trasferimento di residenza all’estero o dall’estero. Legge 30 dicembre 2023, n. 213 articolo 1, commi 242 e 243 (G.U. n. 303 del 30 dicembre 2023)”, con la quale illustra le disposizioni sul nuovo impianto sanzionatorio introdotto dalla legge 30 dicembre 2023, n. 213 (art. 1 c. 242 e 243) e fornisce le prime direttive per la loro esatta applicazione.

Il nostro esperto, William Damiani, esaminerà dettagliatamente le disposizioni della circolare nella prossima Newsletter d’Autore prevista per mercoledì 24 aprile. Il lavoro proseguirà con la realizzazione di uno speciale dedicato alle sanzioni anagrafiche, che includerà podcast e approfondimenti aggiuntivi, anche di natura operativa. Tale argomento sarà inoltre trattato in uno dei prossimi Channel e sarà oggetto di un’approfondita trattazione in un volume di prossima pubblicazione.

La circolare in sintesi

• Modifiche all’articolo 11 della legge n. 1228/1954

– Aumento dell’impatto delle sanzioni: il comma 1 dell’art. 11, legge n. 1228/1954, aumenta l’entità della sanzione amministrativa pecuniaria per l’inottemperanza agli obblighi anagrafici, portandola ad un importo compreso tra 100 e 500 euro, salvo che il fatto costituisca reato.

– Disciplina delle due fattispecie (comma 2 dell’art. 11, legge 1228/1954):
Omessa dichiarazione di trasferimento della residenza dall’estero: in questo caso, la modifica normativa ha solamente aumentato l’entità della sanzione, già prevista dall’articolo 11 della legge 1228/1954. Il termine per presentare la dichiarazione è stabilito dall’articolo 13 del d.P.R. 223/1989, ma può variare in presenza di segnalazioni da altri comuni o altre indicazioni di trasferimento effettivo della residenza.
Omessa dichiarazione di trasferimento della residenza all’estero: la modifica normativa ha introdotto una sanzione pecuniaria amministrativa per garantire l’adempimento dell’obbligo già stabilito dall’articolo 6 della legge n. 470/1988. Il termine per dichiarare il trasferimento all’estero presso l’ufficio consolare è fissato dall’articolo 6, comma 1, della legge n. 470/1988, in 90 giorni dall’emigrazione. Se la dichiarazione è già stata resa presso il Comune di ultima residenza, il termine decorre dalla data della dichiarazione al Comune.

– Riduzione della sanzione per comunicazioni tardive: se la comunicazione o la dichiarazione viene effettuata con un ritardo non superiore a novanta giorni, la sanzione è ridotta a un decimo del minimo previsto.

– Precisazioni sui termini e sulle modalità di comunicazione: si specifica che il termine per rendere la dichiarazione è di 20 giorni dalla data in cui si sono verificati i fatti. In caso di segnalazioni da parte di altro comune o altre risultanze indicative del trasferimento di residenza, il termine si decongela da tale comunicazione. Se non sono presenti tali segnalazioni, l’ufficiale di anagrafe invita il cittadino a rendere le dichiarazioni necessarie e, dopo 20 giorni dalla comunicazione, si incorre nelle sanzioni previste.

– Sanzioni per omessa dichiarazione di trasferimento di residenza dall’estero o all’estero: vengono specificate le sanzioni anche per l’omessa dichiarazione di trasferimento di residenza dall’estero o all’estero, con un importo da 200 a 1000 euro.

• Modifiche all’articolo 6 della legge n. 470/1988

– Nuovi obblighi di comunicazione per le pubbliche amministrazioni: viene introdotto l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di comunicare al Comune di iscrizione anagrafica e all’Ufficio consolare competente eventuali elementi che indicano una residenza di fatto all’estero di un cittadino italiano.

– Comunicazioni alle Agenzie delle Entrate: i comuni devono comunicare all’Agenzia delle Entrate le iscrizioni e le cancellazioni d’ufficio nell’anagrafe dei cittadini italiani all’estero.

• Destinatari degli obblighi e ambito di applicazione delle sanzioni

– Le sanzioni si applicano ai responsabili delle dichiarazioni anagrafiche, comprese quelle relative al trasferimento di residenza, alla costituzione di nuove famiglie o convivenze, ai cambiamenti di abitazione, ecc.

– Viene ribadita l’esclusione dall’obbligo di iscrizione AIRE per i connazionali che si recano all’estero per periodi limitati non superiori a 12 mesi e altre categorie specificate dalla legge.

– Inoltre, si sottolinea che il procedimento di irrogazione delle sanzioni sarà avviato una volta definito il procedimento di iscrizione anagrafica o di cambio della residenza. Le comunicazioni consolari riporteranno informazioni cruciali sui trasferimenti di residenza all’estero.

>> CONSULTA LA CIRCOLARE DEL MINISTERO DELL’INTERNO 18 APRILE 2024, N. 35

Per approfondire:

• La nuova disciplina delle sanzioni anagrafiche: questa volta si fa sul serio … (parte 1)
• La nuova disciplina delle sanzioni anagrafiche: questa volta si fa sul serio … (parte 2)
• La nuova disciplina delle sanzioni anagrafiche: questa volta si fa sul serio … (parte 3)
• La nuova disciplina delle sanzioni anagrafiche: questa volta si fa sul serio … (parte 4)